ДоRABотать для атома
НОРМЫ И ПРАВИЛА / #1–2_2020
Текст: Екатерина ЧИСТОВА / Фото: Unsplash.com
Что общего у аэропорта «Хитроу», канализационного тоннеля под Темзой и электросетевых компаний России? Их связывает RAB‑регулирование — система тарифов, дающая гарантии возврата инвестиций. Вскоре сфера применения этого метода может расшириться: Великобритания хочет привлечь таким образом инвестиции в строительство новых АЭС. «Атомный эксперт» разбирается в предпосылках рождения идеи, а также плюсах и минусах модели.
В идеальном мире энергорынок должен был бы сам создавать стимулы для инвестиций в строительство новых АЭС. Атомные станции имеют сравнительно низкие операционные издержки (ниже, чем у тепловых), длительный срок службы (новые реакторы лицензируются на 60 лет с возможностью продления срока эксплуатации до 100 лет, работают с высокой загрузкой). АЭС — надежный источник электроэнергии, к тому же безуглеродной, что очень важно в современном мире. Это возможность для страны диверсифицировать топливный баланс и снизить зависимость от углеводородов, что значимо и с точки зрения энергобезопасности. Однако на деле все эти факторы игнорируются любыми моделями энергорынков, а рыночные цены слишком непредсказуемы и волатильны, чтобы гарантировать окупаемость такого капиталоемкого проекта с немалым сроком реализации, как строительство АЭС. К тому же ни одна финансовая модель не в состоянии адекватно оценить доходы АЭС на всем ее жизненном цикле — прогнозы отрываются от реальности при попытке распространить их на горизонт более 30 лет. Поэтому инвестиции в новые АЭС не удовлетворяют банковским требованиям, а финансистам для решения о выделении средств необходимы дополнительные гарантии в виде господдержки или иных мер, снижающих риски.
Великобритания, давний приверженец атомной энергетики, в 2010-х годах активизировала программу обновления парка АЭС, стремясь снизить выбросы парниковых газов до нуля к 2050 году. Атом при этом рассматривается в качестве одного из инструментов сокращения эмиссии. Первый современный атомный проект уже реализуется — это строительство АЭС «Хинкли-Пойнт С» на базе французского реактора EPR. Чтобы привлечь инвесторов к проекту, правительство Великобритании заключило с ними так называемый контракт на разницу цен (contract for difference). Эта модель предполагает, что инвестору в случае низких цен на энергорынке компенсируется разница между рыночной ценой на электроэнергию и фиксированной ценой, включающей гарантированный возврат инвестиций. Однако этот контракт, закрепляющий необходимую для окупаемости проекта цену в момент заключения, не защищает инвестора от рисков перерасхода средств в будущем. Так, осенью 2019 года оператор «Хинкли-Пойнт С» EDF Energy сообщила, что проект из-за более медленной, чем ожидалось, адаптации технологии EPR столкнулся с потенциальным перерасходом средств в размере £1,9−2,9 млрд, увеличивающим общую стоимость двублочной станции до £22,5 млрд. Это отталкивает потенциальных инвесторов от других атомных проектов на территории страны (как минимум три площадки), поэтому правительству пришлось искать новые инструменты. Переложить часть рисков с инвестора АЭС на потребителя позволяет метод регулирования RAB.
Великобритания, давний приверженец атомной энергетики, в 2010-х годах активизировала программу обновления парка АЭС, стремясь снизить выбросы парниковых газов до нуля к 2050 году. Атом при этом рассматривается в качестве одного из инструментов сокращения эмиссии. Первый современный атомный проект уже реализуется — это строительство АЭС «Хинкли-Пойнт С» на базе французского реактора EPR. Чтобы привлечь инвесторов к проекту, правительство Великобритании заключило с ними так называемый контракт на разницу цен (contract for difference). Эта модель предполагает, что инвестору в случае низких цен на энергорынке компенсируется разница между рыночной ценой на электроэнергию и фиксированной ценой, включающей гарантированный возврат инвестиций. Однако этот контракт, закрепляющий необходимую для окупаемости проекта цену в момент заключения, не защищает инвестора от рисков перерасхода средств в будущем. Так, осенью 2019 года оператор «Хинкли-Пойнт С» EDF Energy сообщила, что проект из-за более медленной, чем ожидалось, адаптации технологии EPR столкнулся с потенциальным перерасходом средств в размере £1,9−2,9 млрд, увеличивающим общую стоимость двублочной станции до £22,5 млрд. Это отталкивает потенциальных инвесторов от других атомных проектов на территории страны (как минимум три площадки), поэтому правительству пришлось искать новые инструменты. Переложить часть рисков с инвестора АЭС на потребителя позволяет метод регулирования RAB.
Азбука RAB
Аббревиатура RAB расшифровывается как regulated assets base — регулируемая (или тарифная) база капитала. RAB‑регулирование предназначено для стимулирования притока частных инвестиций в проекты госсектора за счет гарантий возврата вложений и обеспечения доходности на вложенный капитал.
Предполагается, что инфраструктурная компания привлекает инвестиции в виде займов или акционерного капитала и вкладывает в проект, согласованный с регулятором. Ее вложения компенсируются из тарифа для конечного потребителя. Чем больше инвестировано капитала — при условии, что инвестиции согласованы с регулятором, — тем выше должны быть валовая выручка компании и тариф для конечного потребителя. Но так как поднять тариф до небес и компенсировать инвестору все вложения сразу невозможно, регулятор удлиняет период возврата, а за это выплачивает инвестору доход на остаток (ту часть инвестированного капитала, которая пока не возвращена), что также включено в тариф. Взамен потребитель получает более высокий уровень надежности энергоснабжения и качества сервиса.
Возврат (амортизация) капитала и доход на инвестированный капитал относятся к так называемой инвестиционной части тарифной выручки компании в RAB‑регулировании. Если инфраструктурная компания осуществляла инвестиции за счет займов, то возврат и доход позволят ей обслуживать кредит — гасить тело и проценты соответственно. По тому же принципу возвращаются средства акционеров. Ставку дохода на инвестированный капитал принято увязывать со средневзвешенной стоимостью капитала (WACC на регулируемую базу капитала, инвестиции и чистый оборотный капитал).
Второй крупный блок в тарифной выручке RAB‑регулируемой компании — операционная составляющая, которая покрывает затраты на основную деятельность. Так как в условиях, когда все издержки — и операционные, и инвестиционные — перекладываются на потребителя, у энергокомпании мало стимулов работать эффективно, регуляторы разных стран придумывают разные способы заставить монополию экономить. Кто-то разделяет операционные расходы на подконтрольные и нет. При этом полностью компенсируется в тарифе лишь неподконтрольная часть (например, налоги или платежи за инфраструктуру рынка), а для подконтрольной устанавливается задание по снижению либо некая эталонная величина. Кто-то не делит их (например, Италия, Литва, Португалия), но учитывает в тарифе рост расходов лишь на определенную величину — индекс розничных (Великобритания) или промышленных (Чехия) цен. И формулы отличаются: в каких-то привязка изменений идет к прошлому году, в каких-то — к прогнозным значениям будущего. Например, во Франции для определения будущей величины расходов используют исторические затраты, ежегодно прирастающие на определенную величину.
Аббревиатура RAB расшифровывается как regulated assets base — регулируемая (или тарифная) база капитала. RAB‑регулирование предназначено для стимулирования притока частных инвестиций в проекты госсектора за счет гарантий возврата вложений и обеспечения доходности на вложенный капитал.
Предполагается, что инфраструктурная компания привлекает инвестиции в виде займов или акционерного капитала и вкладывает в проект, согласованный с регулятором. Ее вложения компенсируются из тарифа для конечного потребителя. Чем больше инвестировано капитала — при условии, что инвестиции согласованы с регулятором, — тем выше должны быть валовая выручка компании и тариф для конечного потребителя. Но так как поднять тариф до небес и компенсировать инвестору все вложения сразу невозможно, регулятор удлиняет период возврата, а за это выплачивает инвестору доход на остаток (ту часть инвестированного капитала, которая пока не возвращена), что также включено в тариф. Взамен потребитель получает более высокий уровень надежности энергоснабжения и качества сервиса.
Возврат (амортизация) капитала и доход на инвестированный капитал относятся к так называемой инвестиционной части тарифной выручки компании в RAB‑регулировании. Если инфраструктурная компания осуществляла инвестиции за счет займов, то возврат и доход позволят ей обслуживать кредит — гасить тело и проценты соответственно. По тому же принципу возвращаются средства акционеров. Ставку дохода на инвестированный капитал принято увязывать со средневзвешенной стоимостью капитала (WACC на регулируемую базу капитала, инвестиции и чистый оборотный капитал).
Второй крупный блок в тарифной выручке RAB‑регулируемой компании — операционная составляющая, которая покрывает затраты на основную деятельность. Так как в условиях, когда все издержки — и операционные, и инвестиционные — перекладываются на потребителя, у энергокомпании мало стимулов работать эффективно, регуляторы разных стран придумывают разные способы заставить монополию экономить. Кто-то разделяет операционные расходы на подконтрольные и нет. При этом полностью компенсируется в тарифе лишь неподконтрольная часть (например, налоги или платежи за инфраструктуру рынка), а для подконтрольной устанавливается задание по снижению либо некая эталонная величина. Кто-то не делит их (например, Италия, Литва, Португалия), но учитывает в тарифе рост расходов лишь на определенную величину — индекс розничных (Великобритания) или промышленных (Чехия) цен. И формулы отличаются: в каких-то привязка изменений идет к прошлому году, в каких-то — к прогнозным значениям будущего. Например, во Франции для определения будущей величины расходов используют исторические затраты, ежегодно прирастающие на определенную величину.
История
Концепция RAB была разработана в Великобритании в ходе приватизации сетевых компаний для привлечения инвесторов и устанавливала принципы расчета потолка цен на их услуги. Модель в основном применялась для оценки существующих активов в ходе приватизации, а не для осуществления новых значительных инвестиций в отдельные проекты. Несмотря на этот исторический факт, применение модели RAB не зависит от формы собственности инфраструктурной компании — это может быть как частная, так и государственная организация. Модель лишь оценивает стоимость активов, используемых для осуществления регулируемой услуги (функции).
Опыт применения RAB, судя по всему, в стране расценивается как положительный. Благодаря этому инструменту, за последние 20−30 лет Великобритании удалось привлечь значительные инвестиции в инфраструктурные активы: общая стоимость базы капитала на конец 2018 года оценивалась в £160 млрд.
Сегодня этот метод регулирования применяется в десятках стран — как развитых, так и развивающихся. В основном для расчета тарифов на услуги по передаче и распределению электроэнергии и газа, а также водоотведению.
Самый большой опыт применения RAB‑регулирования (или схожих по сути методов; самый распространенный называется «восстановление тарифной базы») в атомной генерации накоплен в США. Регулируются там вертикально-интегрированные энергокомпании, которые инвестировали в развитие АЭС в 1970—1980-х годах. Этот опыт включает как успешные проекты, так и не очень — с перерасходом средств, задержкой реализации и даже отказами от нее.
Работа над ошибками привела к появлению такого инструмента, как оценка обоснованности инвестиционных затрат. Этот инструмент предполагает, что инвестиции в новую инфраструктуру транслируются в платеж потребителя только в разумной степени, после рассмотрения независимой комиссией. Конечно, оборотная сторона такого подхода — то, что инвестрасходы могут быть не признаны регулятором, а значит, энергокомпании не получают бесспорной и беспрекословной защиты инвестиций, что может вылиться, например, в более высокую стоимость заимствований. В то же время ситуация, сложившаяся в Южной Каролине (см. «Кейсы»), показывает, что и опытным американским регуляторам еще есть над чем поработать.
В России RAB‑регулирование было введено в 2009—2011 годах (сначала — пилотные проекты, затем — массовый переход). Внедрение системы регулирования на основе международного опыта стало центральным элементом стратегии распределительного сетевого комплекса в рамках реформирования рынка электроэнергетики 2000-х годов. Оно позволяло решить одну из задач преобразований — привлечь инвестиции в отрасль без кратного роста тарифов, за счет более длительного срока возврата вложений. После нескольких лет дискуссий с помощью этого метода были установлены тарифы на передачу электроэнергии для распределительных сетевых компаний (МРСК холдинга «Россети» и АО «ДРСК»). Тарифы устанавливаются на несколько лет сразу (первый период регулирования —переходный — длился, как правило, три года, второй — пять лет). Особенностью российского RAB‑регулирования стал механизм «сглаживания» тарифов — во избежание резкого их роста после перехода на RAB. Он позволил регулятору перераспределить необходимую валовую выручку (то, что компания должна получить за счет тарифа с учетом доходности, возврата капитала и расходов) между годами так, чтобы уменьшить ее величину в первые годы применения новой системы и компенсировать в последующие.
Заложен инструмент, стимулирующий энергокомпании снижать издержки — регулятор гарантирует, что экономия, достигнутая внутри одного периода регулирования, до начала нового периода изыматься из тарифа не будет. Для перехода на RAB была оценена первоначальная база капитала компаний, согласованы инвестпрограммы. Их наличие, а также привлечение довольно высокой доли заимствований для финансирования капвложений стали условиями установления тарифов RAB. Те компании, которые таких масштабных планов не имели, регулируются по методу долгосрочной индексации. Однако затем RAB‑регулирование по сути получило приставку «квази»: параметры RAB не раз пересматривались, хотя именно их неизменность — один из основополагающих принципов этого метода, а в 2011 году рост тарифов на передачу электроэнергии был ограничен уровнем ниже инфляции.
Концепция RAB была разработана в Великобритании в ходе приватизации сетевых компаний для привлечения инвесторов и устанавливала принципы расчета потолка цен на их услуги. Модель в основном применялась для оценки существующих активов в ходе приватизации, а не для осуществления новых значительных инвестиций в отдельные проекты. Несмотря на этот исторический факт, применение модели RAB не зависит от формы собственности инфраструктурной компании — это может быть как частная, так и государственная организация. Модель лишь оценивает стоимость активов, используемых для осуществления регулируемой услуги (функции).
Опыт применения RAB, судя по всему, в стране расценивается как положительный. Благодаря этому инструменту, за последние 20−30 лет Великобритании удалось привлечь значительные инвестиции в инфраструктурные активы: общая стоимость базы капитала на конец 2018 года оценивалась в £160 млрд.
Сегодня этот метод регулирования применяется в десятках стран — как развитых, так и развивающихся. В основном для расчета тарифов на услуги по передаче и распределению электроэнергии и газа, а также водоотведению.
Самый большой опыт применения RAB‑регулирования (или схожих по сути методов; самый распространенный называется «восстановление тарифной базы») в атомной генерации накоплен в США. Регулируются там вертикально-интегрированные энергокомпании, которые инвестировали в развитие АЭС в 1970—1980-х годах. Этот опыт включает как успешные проекты, так и не очень — с перерасходом средств, задержкой реализации и даже отказами от нее.
Работа над ошибками привела к появлению такого инструмента, как оценка обоснованности инвестиционных затрат. Этот инструмент предполагает, что инвестиции в новую инфраструктуру транслируются в платеж потребителя только в разумной степени, после рассмотрения независимой комиссией. Конечно, оборотная сторона такого подхода — то, что инвестрасходы могут быть не признаны регулятором, а значит, энергокомпании не получают бесспорной и беспрекословной защиты инвестиций, что может вылиться, например, в более высокую стоимость заимствований. В то же время ситуация, сложившаяся в Южной Каролине (см. «Кейсы»), показывает, что и опытным американским регуляторам еще есть над чем поработать.
В России RAB‑регулирование было введено в 2009—2011 годах (сначала — пилотные проекты, затем — массовый переход). Внедрение системы регулирования на основе международного опыта стало центральным элементом стратегии распределительного сетевого комплекса в рамках реформирования рынка электроэнергетики 2000-х годов. Оно позволяло решить одну из задач преобразований — привлечь инвестиции в отрасль без кратного роста тарифов, за счет более длительного срока возврата вложений. После нескольких лет дискуссий с помощью этого метода были установлены тарифы на передачу электроэнергии для распределительных сетевых компаний (МРСК холдинга «Россети» и АО «ДРСК»). Тарифы устанавливаются на несколько лет сразу (первый период регулирования —переходный — длился, как правило, три года, второй — пять лет). Особенностью российского RAB‑регулирования стал механизм «сглаживания» тарифов — во избежание резкого их роста после перехода на RAB. Он позволил регулятору перераспределить необходимую валовую выручку (то, что компания должна получить за счет тарифа с учетом доходности, возврата капитала и расходов) между годами так, чтобы уменьшить ее величину в первые годы применения новой системы и компенсировать в последующие.
Заложен инструмент, стимулирующий энергокомпании снижать издержки — регулятор гарантирует, что экономия, достигнутая внутри одного периода регулирования, до начала нового периода изыматься из тарифа не будет. Для перехода на RAB была оценена первоначальная база капитала компаний, согласованы инвестпрограммы. Их наличие, а также привлечение довольно высокой доли заимствований для финансирования капвложений стали условиями установления тарифов RAB. Те компании, которые таких масштабных планов не имели, регулируются по методу долгосрочной индексации. Однако затем RAB‑регулирование по сути получило приставку «квази»: параметры RAB не раз пересматривались, хотя именно их неизменность — один из основополагающих принципов этого метода, а в 2011 году рост тарифов на передачу электроэнергии был ограничен уровнем ниже инфляции.
Мнение эксперта
Старший юрист Pillsbury Winthrop Shaw Pittman Винс Забельски специализируется на международном рынке атомной энергии и ранее консультировал ОАЭ по атомной программе. В статье для Power Engineering International он сформулировал пять условий, соблюдение которых позволит применить модель RAB в атомном строительстве и свести потери потребителей к минимуму.
С момента принятия первоначального решения о строительстве атомной электростанции все внимание инвестора (как правило, это энергокомпания, которая затем будет эксплуатировать АЭС) должно быть сосредоточено на поиске пути минимального риска. Для этого:
В Великобритании нет системы контроля расходов, как в США, и более слабая регуляторная и законодательная база. Де-факто британская RAB стоит не столько на прочном юридическом базисе, сколько на многолетней практике. Чтобы атомная RAB заработала, требуется новый свод правил, написанный специально для строительства АЭС, который устранял бы недостатки действующей системы. Правила должны определять, какие проекты приемлемы с точки зрения управления рисками, требовать от поставщика демонстрации готового, жизнеспособного, выполнимого проекта.
Другая важная составляющая новых норм — независимая экспертная группа, выполняющая ту же функцию, что и совет по оценке обоснованности в американской системе, но играющая более активную практическую роль в проекте. Расходы по проекту должны быть тщательно обоснованы, в идеале — еще до его включения в RAB. Хотя такой подход увеличит административную нагрузку и потребует более активной роли регулирующего органа, он сохранит идеальное соотношение цена-качество для потребителя.
С момента принятия первоначального решения о строительстве атомной электростанции все внимание инвестора (как правило, это энергокомпания, которая затем будет эксплуатировать АЭС) должно быть сосредоточено на поиске пути минимального риска. Для этого:
- Не стоит стремиться выбрать уникальный инновационный проект — нужен тот, который уже был ранее успешно реализован. Пусть кто-то другой станет первопроходцем в применении той или иной реакторной технологии, на первом месте должно быть безопасное и надежное электричество.
- Следует выбрать поставщика или консорциум поставщиков, которые обладают недавним успешным опытом строительства атомных станций.
- Необходимо доверить инвестору выполнять свою работу, войти в проект со своими проверенными методами и цепочкой поставок.
- Не нужно менять проверенный проект — чем больше изменений, тем больше риска.
- Не стоит перекладывать на поставщика риски, которые он не в состоянии контролировать. Каждый потенциальный риск, связанный с проектом, должен быть идентифицирован и уменьшен. Неаккуратное планирование проектов и слабое управление рисками может навредить успешному внедрению модели RAB.
В Великобритании нет системы контроля расходов, как в США, и более слабая регуляторная и законодательная база. Де-факто британская RAB стоит не столько на прочном юридическом базисе, сколько на многолетней практике. Чтобы атомная RAB заработала, требуется новый свод правил, написанный специально для строительства АЭС, который устранял бы недостатки действующей системы. Правила должны определять, какие проекты приемлемы с точки зрения управления рисками, требовать от поставщика демонстрации готового, жизнеспособного, выполнимого проекта.
Другая важная составляющая новых норм — независимая экспертная группа, выполняющая ту же функцию, что и совет по оценке обоснованности в американской системе, но играющая более активную практическую роль в проекте. Расходы по проекту должны быть тщательно обоснованы, в идеале — еще до его включения в RAB. Хотя такой подход увеличит административную нагрузку и потребует более активной роли регулирующего органа, он сохранит идеальное соотношение цена-качество для потребителя.
Плюсы и минусы
Может ли модель RAB помочь атомному сектору, который часто сталкивается с проблемами финансирования? Дискуссия о преимуществах и недостатках этой идеи ведется в атомном сообществе с лета 2019 года, с момента первого анонсирования этих планов британскими чиновниками.
Для государства это действенный метод стимулирования частных инвестиций в крупные инфраструктурные проекты. Благодаря тому, что бремя затрат переносится на конечного пользователя продукта или услуги, инвесторы не потеряют свои вложения. Поскольку проекты не подвержены риску, они способны привлечь так называемый «терпеливый» капитал, то есть инвестиции, которые рассчитаны на длительный срок возврата — как правило, к ним относятся пенсионные фонды, суверенные фонды благосостояния, страховые компании. Долгосрочный период восстановления и низкая процентная ставка в сочетании с большой клиентской базой делают модель особенно привлекательной для строительства атомных электростанций. Все нуждаются в электричестве, и большинство людей не заметят нескольких дополнительных фунтов, прибавленных к их счету, в обмен на надежную поставку электричества.
Впоследствии RAB‑модель, обеспечивая надежный возврат вложений инвестору, может привести к сокращению стоимости привлечения частного финансирования в проекты строительства новых АЭС, что положительно скажется на счетах за электричество. Следовательно, улучшится соотношение цена-качество для потребителей и налогоплательщиков, считают в Департаменте по бизнесу, энергетике и промышленной стратегии Великобритании.
Однако большинство недавних проектов строительства АЭС иначе как финансовой катастрофой не назвать. Почти каждый крупный атомный проект на Западе страдает от задержек и перерасхода средств: кажется, что АЭС просто разучились строить вовремя и в рамках бюджета, и это создаст большие проблемы при применении RAB‑регулирования. Основной недостаток модели RAB в том, что у инвестора практически нет стимула выявлять и снижать риски, строить своевременно и в рамках бюджета — ведь его инвестиции в безопасности вне зависимости от сценария, потребитель в любом случае оплачивает счет.
Так что вопрос о том, действительно ли этот метод способен предложить потребителям и налогоплательщикам лучшее соотношение цена-качество, пока остается открытым. На одной чаше весов — потенциальное снижение стоимости строительства и, как следствие, более низкая цена на электричество АЭС; на другой — значительные риски переплаты, связанные с тем, что проект может быть не завершен.
Может ли модель RAB помочь атомному сектору, который часто сталкивается с проблемами финансирования? Дискуссия о преимуществах и недостатках этой идеи ведется в атомном сообществе с лета 2019 года, с момента первого анонсирования этих планов британскими чиновниками.
Для государства это действенный метод стимулирования частных инвестиций в крупные инфраструктурные проекты. Благодаря тому, что бремя затрат переносится на конечного пользователя продукта или услуги, инвесторы не потеряют свои вложения. Поскольку проекты не подвержены риску, они способны привлечь так называемый «терпеливый» капитал, то есть инвестиции, которые рассчитаны на длительный срок возврата — как правило, к ним относятся пенсионные фонды, суверенные фонды благосостояния, страховые компании. Долгосрочный период восстановления и низкая процентная ставка в сочетании с большой клиентской базой делают модель особенно привлекательной для строительства атомных электростанций. Все нуждаются в электричестве, и большинство людей не заметят нескольких дополнительных фунтов, прибавленных к их счету, в обмен на надежную поставку электричества.
Впоследствии RAB‑модель, обеспечивая надежный возврат вложений инвестору, может привести к сокращению стоимости привлечения частного финансирования в проекты строительства новых АЭС, что положительно скажется на счетах за электричество. Следовательно, улучшится соотношение цена-качество для потребителей и налогоплательщиков, считают в Департаменте по бизнесу, энергетике и промышленной стратегии Великобритании.
Однако большинство недавних проектов строительства АЭС иначе как финансовой катастрофой не назвать. Почти каждый крупный атомный проект на Западе страдает от задержек и перерасхода средств: кажется, что АЭС просто разучились строить вовремя и в рамках бюджета, и это создаст большие проблемы при применении RAB‑регулирования. Основной недостаток модели RAB в том, что у инвестора практически нет стимула выявлять и снижать риски, строить своевременно и в рамках бюджета — ведь его инвестиции в безопасности вне зависимости от сценария, потребитель в любом случае оплачивает счет.
Так что вопрос о том, действительно ли этот метод способен предложить потребителям и налогоплательщикам лучшее соотношение цена-качество, пока остается открытым. На одной чаше весов — потенциальное снижение стоимости строительства и, как следствие, более низкая цена на электричество АЭС; на другой — значительные риски переплаты, связанные с тем, что проект может быть не завершен.
Адаптировать RAB к атому
Все эти риски видят авторы идеи. В документе, подготовленном Департаментом по бизнесу, энергетике и промышленной стратегии для консультаций со стейкхолдерами, которые проходили во второй половине 2019 года, содержится ряд предложений по доработке модели RAB для применения этого инструмента регулирования в атомном секторе на территории Соединенного Королевства.
За основу была взята модель, примененная для проекта строительства канализационного тоннеля по руслу Темзы (Thames Tideway Tunnel). Это сложный проект строительства объекта со значительными капвложениями, длительными сроками сооружения и эксплуатации (см. «Кейсы»). Для адаптации модели RAB к атомному строительству британские чиновники выделили четыре основных направления: господдержка на случай исключительных обстоятельств, справедливое распределение затрат и рисков между потребителем и инвестором, создание специального экономического режима и регулятора для него, а также определение пути привлечения средств от поставщиков электроэнергии (энергосбытовых компаний).
Защитить потребителей и инвесторов от маловероятных рисков, последствия которых могут, тем не менее, быть значительными, планируется посредством пакета господдержки. Примеры рисков, на которые такая поддержка может распространяться: значительный перерасход средств, коллапс на долговом рынке, некоторые риски, которые сейчас нельзя застраховать, политические пертурбации. Предлагается установить предел финансирования строительства на уровне, достижение которого расценивается как маловероятное. Этот потолок будет установлен на основе тщательного изучения проекта и сравнительного анализа с сопоставимыми объектами. Если стоимость проекта превысит это пороговое значение, регулятор решит, в каком объеме перерасход должен найти отражение в тарифах, а инвестор в этом случае получит право прекратить финансирование проекта. Если инвестор откажется продолжать финансирование проекта, государство может или достроить объект за свой счет, или закрыть проект с компенсацией затрат инвестору.
Атомный RAB потребует формирования нового регуляторного режима, в рамках которого регулятор выдаст энергокомпании лицензию на взимание платежей (регулируемая выручка) в обмен на осуществление ее функций (строительство и эксплуатация АЭС). Необходимый объем выручки будет рассчитывать регулятор. Регулируемая выручка проекта может состоять из классических частей: доход на инвестированный капитал (WACC, умноженный на RAB), амортизация капитала, операционные затраты, включая налоги, сетевые расходы и отчисления в резерв на вывод из эксплуатации. Стоимость RAB при этом предполагается рассчитывать как сумму капвложений, признанных регулятором, с учетом износа. Регулируемая выручка формируется в периоды как строительства, так и эксплуатации. Причем тариф в период строительства будет выше, чем в ходе эксплуатации. Чтобы снять риск того, что строительство никогда не будет завершено, задуман тщательный due-diligence проекта.
Сумма инвестиций будет также согласовываться с регулятором. Существует два подхода к учету инвестиций: расчеты по фактическим расходам и распределение по ожиданиям. Пока эксперты склоняются ко второму; он предполагает установку целевой стоимости строительства: в случае ее превышения лишь часть суммы добавляется к RAB, если же финальные капзатраты окажутся ниже, то поставщики электроэнергии и их потребители поделятся прибылью с инвестором. Дополнительные инструменты — снижение доходности инвестора и приостановка выплаты в случае задержки проекта.
Регулятор должен работать в кооперации с Агентством по окружающей среде и Агентством по ядерному регулированию Великобритании. Какое ведомство возьмет на себя эту роль — новое или уже существующее — еще не решили.
Размер необходимой валовой выручки проектной компании будет определять регулятор, а вот механизм трансляции этих затрат на потребителей и обеспечения стабильного потока доходов еще предстоит продумать; в Департаменте считают, что лучше всего с этим справятся сами энергосбытовые компании. Пока сформулированы лишь общие пожелания к такому механизму: он должен давать инвестору уверенность в надежности финансирования, учитывать особенности функционирования оптового и розничных рынков, гарантировать, что те потребители, которые платят этот тариф, получат пользу от ввода новой АЭС, стимулировать проектную компанию реагировать на ценовую конъюнктуру.
Все эти риски видят авторы идеи. В документе, подготовленном Департаментом по бизнесу, энергетике и промышленной стратегии для консультаций со стейкхолдерами, которые проходили во второй половине 2019 года, содержится ряд предложений по доработке модели RAB для применения этого инструмента регулирования в атомном секторе на территории Соединенного Королевства.
За основу была взята модель, примененная для проекта строительства канализационного тоннеля по руслу Темзы (Thames Tideway Tunnel). Это сложный проект строительства объекта со значительными капвложениями, длительными сроками сооружения и эксплуатации (см. «Кейсы»). Для адаптации модели RAB к атомному строительству британские чиновники выделили четыре основных направления: господдержка на случай исключительных обстоятельств, справедливое распределение затрат и рисков между потребителем и инвестором, создание специального экономического режима и регулятора для него, а также определение пути привлечения средств от поставщиков электроэнергии (энергосбытовых компаний).
Защитить потребителей и инвесторов от маловероятных рисков, последствия которых могут, тем не менее, быть значительными, планируется посредством пакета господдержки. Примеры рисков, на которые такая поддержка может распространяться: значительный перерасход средств, коллапс на долговом рынке, некоторые риски, которые сейчас нельзя застраховать, политические пертурбации. Предлагается установить предел финансирования строительства на уровне, достижение которого расценивается как маловероятное. Этот потолок будет установлен на основе тщательного изучения проекта и сравнительного анализа с сопоставимыми объектами. Если стоимость проекта превысит это пороговое значение, регулятор решит, в каком объеме перерасход должен найти отражение в тарифах, а инвестор в этом случае получит право прекратить финансирование проекта. Если инвестор откажется продолжать финансирование проекта, государство может или достроить объект за свой счет, или закрыть проект с компенсацией затрат инвестору.
Атомный RAB потребует формирования нового регуляторного режима, в рамках которого регулятор выдаст энергокомпании лицензию на взимание платежей (регулируемая выручка) в обмен на осуществление ее функций (строительство и эксплуатация АЭС). Необходимый объем выручки будет рассчитывать регулятор. Регулируемая выручка проекта может состоять из классических частей: доход на инвестированный капитал (WACC, умноженный на RAB), амортизация капитала, операционные затраты, включая налоги, сетевые расходы и отчисления в резерв на вывод из эксплуатации. Стоимость RAB при этом предполагается рассчитывать как сумму капвложений, признанных регулятором, с учетом износа. Регулируемая выручка формируется в периоды как строительства, так и эксплуатации. Причем тариф в период строительства будет выше, чем в ходе эксплуатации. Чтобы снять риск того, что строительство никогда не будет завершено, задуман тщательный due-diligence проекта.
Сумма инвестиций будет также согласовываться с регулятором. Существует два подхода к учету инвестиций: расчеты по фактическим расходам и распределение по ожиданиям. Пока эксперты склоняются ко второму; он предполагает установку целевой стоимости строительства: в случае ее превышения лишь часть суммы добавляется к RAB, если же финальные капзатраты окажутся ниже, то поставщики электроэнергии и их потребители поделятся прибылью с инвестором. Дополнительные инструменты — снижение доходности инвестора и приостановка выплаты в случае задержки проекта.
Регулятор должен работать в кооперации с Агентством по окружающей среде и Агентством по ядерному регулированию Великобритании. Какое ведомство возьмет на себя эту роль — новое или уже существующее — еще не решили.
Размер необходимой валовой выручки проектной компании будет определять регулятор, а вот механизм трансляции этих затрат на потребителей и обеспечения стабильного потока доходов еще предстоит продумать; в Департаменте считают, что лучше всего с этим справятся сами энергосбытовые компании. Пока сформулированы лишь общие пожелания к такому механизму: он должен давать инвестору уверенность в надежности финансирования, учитывать особенности функционирования оптового и розничных рынков, гарантировать, что те потребители, которые платят этот тариф, получат пользу от ввода новой АЭС, стимулировать проектную компанию реагировать на ценовую конъюнктуру.
Реакция индустрии
Авторитетные промышленные ассоциации по итогам консультаций приветствовали инициативу и метод, высказав мнение, что RAB‑модель может привести к значительному сокращению затрат в атомном строительстве. В то же время поддержка эта пока осторожная: отмечается, что механизмы адаптации метода регулирования к атомным проектам требуют доработки. Такие вещи, как распределение рисков, перерасход средств, задержки реализации, согласование и последовательность платежей, необходимо тщательно продумать и утвердить на старте, считают в Институте гражданских инженеров Великобритании. Здорово, что есть опыт Thames Tideway Tunnel, но сложность и масштаб этого проекта и проекта сооружения новой атомной станции не сопоставимы, отмечают в организации.
Департамент предложил жизнеспособную модель финансирования строительства атомных станций через RAB‑регулирование, которая может принести пользу всей британской цепочке поставок, заявили в Атомной промышленной ассоциации Великобритании. В то же время эксперты отмечают, что она применима для проверенных, отработанных технологий, которые не требуют НИОКР и лицензирования. А хотелось бы, чтобы модель охватывала не только стадии строительства и эксплуатации, чтобы экономический регулятор оказал поддержку энергокомпании уже на этапе разработки проекта. Чтобы снизить риски проекта, требуются значительные затраты и большая работа на подготовительном этапе, и атомный RAB должен четко их признавать. Например, в рамках проекта новой АЭС «Уилфа» (оператор — Horizon Nuclear Power, «дочка» Hitachi) потрачено уже около £2 млрд, не считая затрат на усовершенствование проекта и планирование подготовки к строительству. Внедрение RAB уже на этой стадии, вероятно, сыграет положительную роль в решении о развитии этой площадки.
Авторитетные промышленные ассоциации по итогам консультаций приветствовали инициативу и метод, высказав мнение, что RAB‑модель может привести к значительному сокращению затрат в атомном строительстве. В то же время поддержка эта пока осторожная: отмечается, что механизмы адаптации метода регулирования к атомным проектам требуют доработки. Такие вещи, как распределение рисков, перерасход средств, задержки реализации, согласование и последовательность платежей, необходимо тщательно продумать и утвердить на старте, считают в Институте гражданских инженеров Великобритании. Здорово, что есть опыт Thames Tideway Tunnel, но сложность и масштаб этого проекта и проекта сооружения новой атомной станции не сопоставимы, отмечают в организации.
Департамент предложил жизнеспособную модель финансирования строительства атомных станций через RAB‑регулирование, которая может принести пользу всей британской цепочке поставок, заявили в Атомной промышленной ассоциации Великобритании. В то же время эксперты отмечают, что она применима для проверенных, отработанных технологий, которые не требуют НИОКР и лицензирования. А хотелось бы, чтобы модель охватывала не только стадии строительства и эксплуатации, чтобы экономический регулятор оказал поддержку энергокомпании уже на этапе разработки проекта. Чтобы снизить риски проекта, требуются значительные затраты и большая работа на подготовительном этапе, и атомный RAB должен четко их признавать. Например, в рамках проекта новой АЭС «Уилфа» (оператор — Horizon Nuclear Power, «дочка» Hitachi) потрачено уже около £2 млрд, не считая затрат на усовершенствование проекта и планирование подготовки к строительству. Внедрение RAB уже на этой стадии, вероятно, сыграет положительную роль в решении о развитии этой площадки.
Кейсы: примеры применения RAB-регулирования
Аэропорт «Хитроу»
В конце 1980-х годов Великобритания приватизировала компанию British Airports Authority, управлявшую «Хитроу» и еще шестью аэропортами страны. Регулирование компании было внедрено еще тогда, его период был установлен на пять лет (пятилетками). Каждые пять лет Департамент гражданской авиации работает с «Хитроу» и авиакомпаниями над развитием планов и установлением платы на следующий регуляторный период. Однако массированные инвестиции начались после того, как BAA приобрела консорциум во главе с компанией Ferrovial. С тех пор был построен терминал № 5, реконструирован терминал № 2, а база капитала компании утроилась до £15 млрд. Размер платы с пассажира вырос вдвое — до £20.
База капитала подсчитывается каждый год: берется изначальная RAB, добавляются капвложения, делается поправка на амортизацию и износ. До того, как капзатраты учитываются в базе капитала, регулятор проверяет эффективность расходования средств по двум критериям, а также путем консультаций с авиакомпаниями.
Канализация Thames Tideway Tunnel
В 2016 году модель RAB была впервые в Великобритании применена к инвестициям в строительство отдельного актива. Речь идет о Thames Tideway Tunnel — новой канализационной системе, 25-километровом тоннеле под Темзой, который устранит загрязнение реки. Проект стоимостью £4,2 млрд планируется завершить в 2024 году, работы ведутся на 24 строительных площадках. Четверть стоимости проекта — акционерный капитал, который был привлечен из британских пенсионных фондов, представляющих 1,7 млн британских пенсионеров.
В части перерасхода средств в этом проекте принята модель распределения по ожиданиям. Если проект укладывается в целевую стоимость, вся сумма включается в базу капитала; если проект достигает предела финансирования, то в RAB находит отражение лишь часть перерасхода; если же его стоимость превысит и этот порог, то всю сумму сверх оговоренного потолка финансирует инвестор (либо принимает решение о выходе из проекта).
АЭС «Ви-Си Саммер»
В Южной Каролине энерготарифы устанавливаются Комиссией по услугам населению (PSC). Этот орган — государственное агентство, регулирующее тарифы всех коммунальных предприятий в штате и следящее за тем, чтобы они были справедливыми и разумными как для потребителей, так и для энергокомпаний. Комиссия также одобряет проекты строительства новой генерации до начала их реализации. Тарифы покрывают операционные издержки и капзатраты энергокомпаний, обеспечивая также справедливую норму доходности для инвесторов и акционеров.
В 2013 году на площадке действующей АЭС «Ви-Си Саммер» начались работы по сооружению двух новых энергоблоков с реакторами AP‑1000 от Westinghouse. По нормам Южной Каролины, энергокомпаниям — соинвесторам строительства было разрешено включить в счета для потребителей расходы на строительство АЭС до того, как оно было закончено. В последние годы на атомный проект приходилось до 18% электрического счета потребителей South Carolina Electric & Gas (ее материнской компании SCANA принадлежит 55% АЭС). А муниципальная энергокомпания Santee Cooper, которой принадлежат оставшиеся 45%, увеличивала тарифы пять раз за период реализации проекта.
Проект столкнулся с задержками и перерасходом средств. После того как строительство было заморожено из-за отказа энергокомпаний нести дальнейшие расходы, а Westinghouse обанкротилась, потребители подали в суд. SCANA пришлось искать покупателя, и в 2019 году им стала компания Dominion, которая в рамках сделки согласилась урегулировать претензии потребителей. Счета SCE&G будут снижены на $ 22 в месяц, что позволит 730 тыс. потребителей энергокомпании сэкономить более $ 2 млрд.
В конце 1980-х годов Великобритания приватизировала компанию British Airports Authority, управлявшую «Хитроу» и еще шестью аэропортами страны. Регулирование компании было внедрено еще тогда, его период был установлен на пять лет (пятилетками). Каждые пять лет Департамент гражданской авиации работает с «Хитроу» и авиакомпаниями над развитием планов и установлением платы на следующий регуляторный период. Однако массированные инвестиции начались после того, как BAA приобрела консорциум во главе с компанией Ferrovial. С тех пор был построен терминал № 5, реконструирован терминал № 2, а база капитала компании утроилась до £15 млрд. Размер платы с пассажира вырос вдвое — до £20.
База капитала подсчитывается каждый год: берется изначальная RAB, добавляются капвложения, делается поправка на амортизацию и износ. До того, как капзатраты учитываются в базе капитала, регулятор проверяет эффективность расходования средств по двум критериям, а также путем консультаций с авиакомпаниями.
Канализация Thames Tideway Tunnel
В 2016 году модель RAB была впервые в Великобритании применена к инвестициям в строительство отдельного актива. Речь идет о Thames Tideway Tunnel — новой канализационной системе, 25-километровом тоннеле под Темзой, который устранит загрязнение реки. Проект стоимостью £4,2 млрд планируется завершить в 2024 году, работы ведутся на 24 строительных площадках. Четверть стоимости проекта — акционерный капитал, который был привлечен из британских пенсионных фондов, представляющих 1,7 млн британских пенсионеров.
В части перерасхода средств в этом проекте принята модель распределения по ожиданиям. Если проект укладывается в целевую стоимость, вся сумма включается в базу капитала; если проект достигает предела финансирования, то в RAB находит отражение лишь часть перерасхода; если же его стоимость превысит и этот порог, то всю сумму сверх оговоренного потолка финансирует инвестор (либо принимает решение о выходе из проекта).
АЭС «Ви-Си Саммер»
В Южной Каролине энерготарифы устанавливаются Комиссией по услугам населению (PSC). Этот орган — государственное агентство, регулирующее тарифы всех коммунальных предприятий в штате и следящее за тем, чтобы они были справедливыми и разумными как для потребителей, так и для энергокомпаний. Комиссия также одобряет проекты строительства новой генерации до начала их реализации. Тарифы покрывают операционные издержки и капзатраты энергокомпаний, обеспечивая также справедливую норму доходности для инвесторов и акционеров.
В 2013 году на площадке действующей АЭС «Ви-Си Саммер» начались работы по сооружению двух новых энергоблоков с реакторами AP‑1000 от Westinghouse. По нормам Южной Каролины, энергокомпаниям — соинвесторам строительства было разрешено включить в счета для потребителей расходы на строительство АЭС до того, как оно было закончено. В последние годы на атомный проект приходилось до 18% электрического счета потребителей South Carolina Electric & Gas (ее материнской компании SCANA принадлежит 55% АЭС). А муниципальная энергокомпания Santee Cooper, которой принадлежат оставшиеся 45%, увеличивала тарифы пять раз за период реализации проекта.
Проект столкнулся с задержками и перерасходом средств. После того как строительство было заморожено из-за отказа энергокомпаний нести дальнейшие расходы, а Westinghouse обанкротилась, потребители подали в суд. SCANA пришлось искать покупателя, и в 2019 году им стала компания Dominion, которая в рамках сделки согласилась урегулировать претензии потребителей. Счета SCE&G будут снижены на $ 22 в месяц, что позволит 730 тыс. потребителей энергокомпании сэкономить более $ 2 млрд.
ДРУГИЕ МАТЕРИАЛЫ #1–2_2020