На вековую перспективу

Расскажите, пожалуйста, о том, как регулировалась деятельность по обращению с РАО до принятия закона.

Ю. Поляков: До принятия этого закона единого законодательного поля не существовало. Регулирование шло по направлению деятельности Ростехнадзора. Соответствующие документы разного статуса выпускали и другие ведомства, главным образом — Росприроднадзор и Минприроды. Но систематизированной нормативной правовой базы в этой сфере не было.

Кому принадлежала идея о создании такого документа?

Ю. Поляков: Идея принадлежала Сергею Владиленовичу Кириенко, возглавлявшему Росатом. Это было логично: тогда только-­только заработала в полную силу вся созданная руководством госкорпорации отраслевая цепочка, связанная с созданием добавленной стоимости, со стройками, с появлением новых блоков, с вовлечением в экономику корпорации ряда международных бизнесов. Появились финансовые ресурсы и возможности принять на себя экологическую ответственность за бэкенд, за те экстерналии, которые отрасль производила и производит.

Сергей Владиленович поставил глобальную задачу: попытаться законодательно описать весь бэкенд, а это три большие подотрасли: обращение с радиоактивными отходами, обращение с ОЯТ и вывод из эксплуатации. Первую подзадачу нам удалось решить.

Использовали ли вы опыт других стран при разработке закона?

Ю. Поляков: Конечно. Мы внимательно изучали опыт Южной Кореи, Испании, Швейцарии. Но наибольший интерес представляла для нас Франция: к тому моменту французы уже около 40 лет занимались этими вопросами, хотя работали неспешно — были только на этапе принятия решения о создании объекта окончательной изоляции высокоактивных РАО. Так что российская национальная система по обращению с РАО напоминает французскую: во‑первых, идея создания национального оператора; во‑вторых, классы РАО, общие требования к объектам, в которых эти классы должны захораниваться; в‑третьих, процедура выбора локаций таких объектов.

Т. Ельфимова: Первой страной, чью производственную программу по обращению и захоронению РАО мы изучили, была Испания — государственная компания ENRESA. Программа испанского национального оператора была рассчитана на 60 лет, потому что по истечении этого срока предполагалось закрытие испанских АЭС.

Самыми «продвинутыми» в этой области на тот момент были французы, с ними мы тесно общались. Французские законы 1991 и 2006 годов включают поэтапность принятия решений и поднимают философский вопрос: «А что будет, если?..»

Как проходила разработка закона?

Ю. Поляков: Около полугода шла работа внутри отрасли: с предприятиями, профильными институтами РАН. После этого мы пошли в ведомства: в Минприроды, Минэнерго, Минфин, Ростехнадзор и в ряд других.

Дальше все происходило стандартно для законотворчества: законопроектная комиссия, во главе которой — профильный вице-премьер. Затем — работа в Государственной думе и Совете Федерации, в профильных комитетах и фракциях. Закон был принят в рекордно короткие сроки: от начала работы до его подписания президентом прошло чуть больше года.

Т. Ельфимова: Между первым и вторым чтениями законопроект обсуждался на различных уровнях. Депутаты Государственной думы и сенаторы Совета Федерации приходили на все рабочие встречи, дотошно изучали каждое положение законопроекта, задавали много разноплановых вопросов; мы, в свою очередь, собирали необходимую информацию и привлекали экспертов. Очень насыщенное было время.

Какие сложности возникали?

Ю. Поляков: Закон предполагал серьезные финансовые последствия для отрасли и, возможно, для госбюджета, поэтому звучали вопросы со стороны Минфина. Кроме того, после вступления в силу этого закона много полномочий должно было получить Минприроды, поэтому в общении с этим министерством тоже были определенные сложности. Но в конце концов мы нашли общий язык.

Т. Ельфимова: Две главы, которые дались нам сложнее всего и переписывались по несколько раз за день: о создании национального оператора и о порядке обращения с РАО и их передачи национальному оператору.

Возник еще и такой нюанс: выяснилось, что необходимо описать обращение с РАО, которые образуются не только в атомной, но и в других отраслях. В процесс включились новые участники — представители неатомных отраслей. Например, в медицине активно используются рентгеновские установки, ПЭТ- томографы и так далее. Часть из них принадлежат государственным клиникам, часть — частным. Необходимо было учесть все РАО, образующиеся после использования установок. Основная часть этого оборудования импортировалась. Поэтому мы обратились в таможенные службы, которые, естественно, вели учет. И в законе появилась норма: все РАО от импортируемого медоборудования должны быть вывезены — аналогично ввозу-­вывозу отработавших твэлов.

Еще одна сфера, которую затронул наш законопроект, — добыча полезных ископаемых, минералов. При этом образуются терриконы (отвалы. — Прим. ред.), обладающие радиоактивностью — что с ними делать? Кроме того, есть еще «исторические» РАО, возникшие в результате реализации советского атомного проекта.

Следовательно, в законе надо было отразить все позиции, определить зоны ответственности и назначить ответственных.

Законопроект прочертил схему связей между отраслями и ведомствами. И как только она стала видимой, когда стало понятно, что он касается всех и каждого, нам стало помогать огромное количество специалистов из разных отраслей и ведомств.

Опишите, пожалуйста, вкратце логику работы закона.

Ю. Поляков: Во-первых, это создание Единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами, которая, в числе прочего, учитывает, какие отходы где находятся. Во-вторых, разработка плана размещения площадок для строительства пунктов захоронения РАО. В‑третьих, создание на основе Единой системы финансовой модели, рассчитывающей стоимость строительства и эксплуатации таких пунктов и формирующей тарифы, определяющие стоимость хранения 1 м³ РАО различных классов. Нацоператор начал выбирать площадки и размещать там пункты захоронения. Насколько я знаю, он плотно этим занимается и сейчас.

Напомню, до принятия закона каждое предприятие самостоятельно разбиралось со своими РАО, общероссийского взгляда на проблему не было.

Т. Ельфимова: Добавлю, что выстроить всю эту систему требовалось за десятилетие. За это время нужно было провести необходимые исследования, описать все РАО, которые уже есть, подсчитать их, разделить на классы, определить локации пунктов хранения, выпустить постановления правительства, под каждый из пунктов разработать проектно-­сметную документацию, пройти все экспертизы. Десять лет прошли, и я считаю, что переходный период мы преодолели успешно.

Что в законе вы считаете ключевым?

Ю. Поляков: Пожалуй, одна из самых главных вещей, прописанных в законе: производитель сам платит за свои отходы. Это позволило определить объемы РАО, накопленных ранее, образующихся на предприятиях и направляемых на захоронение. В свою очередь это дало возможность построить производственную и финансовую программы Национального оператора.

Т. Ельфимова: Мне кажется очень важным, что впервые в России в правовом поле были закреплены ключевые понятия: это и классификация РАО, и операции, которые с ними производятся, и возможные виды хранения и захоронения, и многое другое. Таким образом, наш закон совместно с законом «Об использовании атомной энергии» сформировали понятийный аппарат.

Поделитесь, пожалуйста, яркими воспоминаниями времен работы над законом.

Ю. Поляков: Мои наиболее яркие впечатления об этой работе относятся к реализации основных положений закона.

Особенно запомнились слушания в муниципалитетах мест размещения пунктов финальной изоляции. Они проходили очень эмоционально. Представьте: вы с коллегами оказались лицом к лицу с несколькими сотнями человек, и далеко не все они вас поддерживают. Мы готовились к таким мероприятиям всерьез, прорабатывали все аргументы. Как правило, объекты размещались там, где уже существовали запасы РАО. Поэтому, кроме доводов о создании новых рабочих мест и о том, что наш объект будет гарантировать безопасность на века, важным аргументом было: «Мы изолируем те РАО, которые есть уже сейчас».

Когда я только начинал эту деятельность, то думал, что никаких возражений не возникнет, настолько очевидны все преимущества. Однако реакция людей была разная. Так или иначе, все вопросы удавалось решать.

Т. Ельфимова: Хочу отметить внимание общественности к этому закону. Может быть, тогда было такое время, когда всех всё интересовало. Число экспертов (депутатов, представителей разных ведомств), участвовавших в обсуждениях, и число журналистов, стоявших у дверей кабинетов, где велись эти обсуждения, было примерно равным: человек по 40−50. Выходишь с очередного совещания после насыщенных переговоров, видишь 50 журналистов — и понимаешь, что придется отвечать на новые вопросы, дискуссия продолжается.

Какие изменения вы бы внесли в закон, если бы писали его сегодня?

Ю. Поляков: Во-первых, прописал бы более четкую и жесткую процедуру выбора площадок, включая нормы принятия решений, если возникает серьезное (иногда не очень объективное и даже не совсем законное) противодействие со стороны местных сообществ и экологических активистов.

Во-вторых, необходимо более четкое взаимодействие с Ростехнадзором при принятии последовательных решений на всех стадиях размещения объектов, увязывающее взаимодействие со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти России. И, возможно, подзаконные акты на уровне Правительства Р Ф, которые позволили бы более оперативно такие решения принимать.

В‑третьих, решения о размещении пунктов финальной изоляции РАО I и II классов, по моему мнению, должны приниматься либо на уровне закона, либо на уровне постановления правительства. В‑четвертых, нужно оптимизировать процесс лицензионной и разрешительной деятельности в этой сфере. Сейчас еще до начала проектирования необходимо пройти ряд согласований. Кроме того, существуют ограничения по строительству, с которыми проект не должен вступать в противоречие. Затем многотомный проект строительства изучает Главгосэкспертиза. Для получения лицензии на сооружение от Ростехнадзора нужно обоснование безопасности объекта, а это тоже комплексный набор требований. Еще один этап — прохождение экологической экспертизы, включая общественные слушания.

Все эти согласования должны проходить одновременно. И еще, возвращаясь к вопросу об оптимизации: в законе стоило бы четко прописать взаимоотношения во всех этих ­плоскостях.

Т. Ельфимова: Я изменила бы только одну статью. Средства, поступающие в фонд финансирования захоронения, должны храниться не в ЦБ, а на счетах ­какого-либо государственного банка. Тогда с этими средствами можно будет работать, компенсируя ежегодную потерю их стоимости. Сейчас остатки по счетам (а это немаленькие деньги) лежат в ЦБ мертвым грузом и дешевеют.

Как, на ваш взгляд, закон повлиял на отрасль?

Ю. Поляков: Отрасль начала платить за производимые РАО и включать в себестоимость своей деятельности эти отчисления. Это изменило отношение специалистов и менеджеров предприятий к работе: в дивизионах стали думать о том, как можно сэкономить, уменьшив объем РАО. Дальнейшее развитие получила практика сокращения объемов РАО через их компактизацию.

В итоге отрасль стала более эффективной с точки зрения образования РАО. Также принятие закона положительно повлияло на отношение общества к атомной отрасли. С самого начала с нами активно работали экологи, мы вместе обсуждали острые вопросы. Закон создал условия для более профессионального и глубокого применения сил экологической общественности.

Т. Ельфимова: Во-первых, как уже говорилось, этот закон позволил систематизировать все процессы бэкенда атомной энергетики. Во-вторых, и это важнее, он стал для отрасли фундаментом, опорой. Закон определяет производственную программу отрасли на 60 лет вперед — срок немаленький. В общем, наш ­закон — это программа жизни отрасли. Не стратегия — у каждой стратегии есть развилки. А у нас развилок нет. Каждый год идет выработка РАО и строятся пункты ­захоронения.

Скажу больше: закон повлиял не только на отрасль, но и на общество. Он поставил сложный вопрос: при таких длительных циклах — подчас длиннее человеческой жизни — кто должен выступать хранителем знаний и технологий, правил и документов? Очевидно, что никакой частной организации это доверить нельзя. Поэтому хранителем должно стать государство, представителем которого является национальный оператор.

Закон поднимает еще один важный и отчасти философский вопрос — о передаче знаний. Знания придется передавать через поколения; то есть промежуточные поколения между нашим, построившим пункт окончательной изоляции РАО, и теми, кто будет этот пункт вскрывать, должны стать носителями этих знаний. Когда задумываешься над этим вопросом, то вспоминаешь научно-­фантастические книги о космонавтах, возвращающихся на Землю спустя несколько веков. Кто их встретит? Кто будет работать с РАО через 100 лет? Опыт, накопленный в отрасли по работе с РАО, нужно учиться передавать, начиная с очевидных на первый взгляд вещей.

Это философская, гуманитарная плоскость, которую затрагивает закон. Уверена: тот, кто решит проблему обращения с РАО, кто научится управлять знаниями на 100 лет вперед, — тот и будет повелителем планеты.

Назовите, пожалуйста, три главных преимущества закона.

Т. Ельфимова: Первое: он объединил знания большого количества высококлассных специалистов из разных областей, любящих свое дело. Наверное, поэтому все возникавшие вопросы решались очень быстро и эффективно. Второе: он научил нас планировать жизнь поколений. И третье: он поставил вопрос философии развития, заставляющий задуматься — причем конкретно — о том, что будет после нас. Кстати, то, что закон за 10 лет ­своего существования претерпел минимальное количество изменений, хотя и был разработан в рекордно короткие сроки, лишний раз доказывает его эффективность и актуальность.