НЭП при Трампе


Текст: Ингард Шульга

Едва выиграв выборы, Дональд Трамп фактически объявил Новую Энергетическую Политику, суть которой — освобождение американского топливно-энергетического комплекса от навязанных извне климатических оков и сбалансированное развитие всех его компонентов. Мы постарались понять, чего добивается атомная отрасль США и как могут отразиться на ней новые установки власти.

Фото: TASS/ZUMA, ТАСС, Flickr/IAEA, Flickr/NRC, Holtecinternational.com
По всеобщему признанию, ядерная отрасль США переживает не лучшие времена. В сфере фронтенда Соединенные Штаты практически утратили самостоятельность, что, по мнению некоторых экспертов, несет риски для национальной безопасности.

В бэкенде уже много десятилетий не решается проблема накопления на АЭС отработавшего ядерного топлива и радиоактивных отходов. В сфере атомной генерации завидные показатели технико-экономической эффективности АЭС сочетаются с утратой ими конкурентоспособности перед лицом других источников энергии; в результате все больше ядерных мощностей оказывается на грани закрытия. В сфере поставки технологий множество передовых разработок годами, а порой и десятилетиями не могут подойти к порогу внедрения. Наконец, за рубежом американские компании утратили позиции ведущих игроков глобального рынка.

На этом фоне у отрасли накопился перечень претензий и пожеланий к власти:
  • поддержка атомных станций на конкурентных рынках электроэнергии, основанная на учете их уникальных функций;
  • решение проблем бэкенда, включая формирование централизованной инфраструктуры обращения с ОЯТ и справедливую компенсацию государством расходов на вывод из эксплуатации некоторых объектов ядерного наследия;
  • совершенствование государственной системы лицензирования, изменение принципов ее финансирования и снижение расходов бизнеса на эти цели, что особенно важно для внедрения новых ядерных технологий;
  • принятие иных мер для ускоренного внедрения инновационных, в том числе малых модульных, реакторов и толерантного ядерного топлива;
  • снижение регуляторных барьеров для атомного экспорта и обеспечение его государственной финансовой поддержки.

Эти пожелания в различных формулировках то и дело звучат из уст представителей отрасли на различных официальных мероприятиях и по медиаканалам. При предыдущей администрации США не было достигнуто продвижения ни по одному из названных пунктов, а ряд перечисленных выше проблем обострились. Приход к власти Трампа привел к некоторым, пока довольно скромным, сдвигам в решении части этих вопросов. Новый президент провозгласил пересмотр энергетической стратегии США, одним из ключевых пунктов которого стало, по его словам, «возрождение и расширение атомного сектора». Учитывая обещания нового хозяина Белого дома, американские атомщики надеются на перелом ситуации.
Фронтенд: на чужом содержании
Кризис ядерно-топливного цикла в США характеризуется тем, что за последние десятилетия американская атомная отрасль прошла путь от почти полного самообеспечения сырьем до преобладающей зависимости от импорта в нижних этажах фронтенда.

По сугубо формальным, статистическим показателям спроса и предложения наибольшая зависимость наблюдается в сфере поставок природного урана: в последние годы отечественная уранодобыча была эквивалентна ~5–10 % реакторных потребностей США, а в 2018 году этот показатель, по прогнозам различных американских экспертов, может «сползти» до ~2 %. Таким образом, добыча урана в стране приближается к уровню конца 1940-х годов, когда ядерной генерации еще не было. Положение усугубляется многолетним спадом конъюнктуры на глобальном урановом рынке, бьющим в том числе и по американским поставщикам.

Однако на деле для атомной энергетики США (за пределами уранодобычи), как и для национальной безопасности, внешняя зависимость в отношении природного урана несет скорее долгосрочные, чем серьезные текущие риски. Это обусловлено, прежде всего, значительными складскими запасами урана в разных его формах, которые имеются в Соединенных Штатах: одних лишь коммерческих запасов достаточно для покрытия потребностей атомной энергетики в течение трех-четырех лет. Кроме того, высокая конкуренция и наличие множества источников урана на мировом рынке (в том числе в таких дружественных, стабильных и «удобно расположенных» с позиций геополитики странах, как Канада и Австралия) снимают опасения относительно возможных перебоев с внешними поставками этого сырья.

Не случайно явный кризис уранодобычи беспокоит в основном добывающие компании и не относится к числу проблем, которые по-настоящему волнуют представителей атомной энергетики и федеральные власти. Впрочем, администрация США не может допустить полного прекращения отечественной добычи урана и должна принять меры к некоторому ее повышению с нынешних критических уровней. Это обусловлено перспективными требованиями национальной безопасности и внешней политики, о которых пойдет речь ниже.

Среди главных факторов, беспокоящих американские уранодобывающие компании, — интервенции из государственных урановых резервов. В конце 2008 года Минэнерго представило план распоряжения складскими госзапасами урана, признанными избыточными. Из 59 тыс. тонн таких излишков было решено продать на рынке или реализовать иными способами 22,7 тыс. тонн до 2017 года включительно. План содержал ограничения, препятствующие дестабилизации уранового рынка страны, в том числе требование, согласно которому годовой объем урановых интервенций не должен превышать 10 % коммерческих потребностей США.

В условиях спада рынка после 2011 года темп интервенций был снижен, так что к февралю 2018 года реализовано из госрезервов несколько более 60 % намеченного объема урана (14,2 тыс. тонн). Однако в силу сокращения уранодобычи в США эти интервенции в постфукусимские годы стабильно превышали по объему отечественную уранодобычу, что дополнительно ухудшало ее положение. При администрации Трампа Минэнерго решило дополнительно сократить интервенции; тем не менее, по итогам 2017 года они более чем в два раза превысили объем по-прежнему падающей добычи. Теперь власти рассматривают «мольбы» американских уранодобывающих компаний о том, чтобы на время полностью прекратить распродажу госзапасов.

Специфическая ситуация сложилась на рынке конверсии. В США (в Метрополисе, штат Иллинойс) расположен один из пяти мировых производственных комплексов этой стадии уранового цикла, мощности которого (около 18 тыс. тонн) сопоставимы с годовыми потребностями Соединенных Штатов (17–20 тыс. тонн). В условиях переизбытка предложения на этом рынке американский поставщик поэтапно сокращал производство и в конце 2017 года приостановил его до нормализации положения на мировом рынке конверсии, которая, как он предполагает, наступит не ранее 2020 года. Таким образом, США на какое-то время лишились собственного сублиматного производства, хотя, учитывая вторичные источники UF6, зависимость от внешнего рынка не критична.

Ситуация на рынке обогащения урана также отличается высокой зависимостью от зарубежного предложения. Хотя пик этой зависимости был пройден в 2000-х годах (когда импорт покрывал в отдельные годы порядка 90 % потребностей США), сегодняшние пропорции внутренних и внешних источников ЕРР по-прежнему далеки от оптимальных: лишь около 1/3 потребляемого в стране ОУП производится в США (на заводе в Юнисе, штат Нью-Мексико), остальное обеспечивают зарубежные заводы Urenco (36 % в 2016 году), Росатома (22 %) и в меньшей мере (около 10 %) другие поставщики. Владелец единственного действующего завода получил разрешение на поэтапное расширение мощностей до 10 млн ЕРР, однако в ситуации избытка предложения и падения цен на мировом рынке разделения приостановлен даже ближайший, третий этап расширения мощностей — с достигнутого уровня в 4,7 млн до 5,7 млн ЕРР.

Несмотря на «затоваривание» рынка обогащения, его нынешнее состояние не вполне отвечает долгосрочным потребностям национальной безопасности, внешней политики и атомной энергетики. В частности, действующие и планируемые схемы обеспечения государственного спроса на ОУП могут удовлетворить различные нужды США на временных горизонтах, едва превышающих 10–40 лет, что с позиций государственной стратегии недостаточно. К тому же, в силу ряда перечисленных ниже причин, для удовлетворения некоторых направлений спроса на ОУП не подходят ни действующие американские разделительные мощности, ни импорт.

В частности, в некоммерческом госсекторе США больше всего ОУП потребляет Военно-морской флот, в котором применяется топливо с обогащением, близким к показателям оружейного урана высокого качества. Для нужд ядерно-оружейного комплекса США также необходимо некоторое количество урана обогащением до 5 % (главным образом для наработки трития). Хотя технически такой уран можно получать с завода в Юнисе, согласно действующему законодательству и международным обязательствам США этот НОУ, как и ВОУ для флота, в идеале должен производиться американскими госструктурами, на американском оборудовании, из отечественного сырья. А завод в Нью-Мексико контролируется властями Великобритании, Нидерландов и энергокомпаниями ФРГ; работает преимущественно на импортном сырье; производство там основано на иностранных технологиях.

После закрытия американских мощностей, способных производить ВОУ в промышленном масштабе, основным его источником для ВМФ стало незначительное разбавление оружейного урана из ранее накопленных его запасов. Исходя из действующих планов развития ВМФ, этого источника хватит до 2060 года, однако пересмотр ядерной доктрины США (см. ниже) может сократить эти сроки.

НОУ для ЯОК тоже получают из высокообогащенного урана, а намеченные ранее альтернативы (внедрение двух американских центрифужных технологий) давно «застряли» на стадиях НИОКР и испытания экспериментальных образцов. Долгосрочные планы обеспечения государственных нужд в уране обогащением до 5% определены максимум до начала 2040-х годов и ближе к крайнему сроку носят схематичный характер.

Существует также потребность в уране среднего обогащения (до 20 %) для производства топлива исследовательских реакторов и наработки изотопов медицинского и иного «гражданского» назначения. Подобный ОУП необходим не только для внутреннего потребления, но и для использования в зарубежных исследовательских реакторах, глобальный перевод которых с ВОУ на НОУ инициировали Соединенные Штаты. То есть Вашингтон рассматривает развитие этой ниши как приоритетной с позиций не только внутреннего рынка, но и своей внешней политики, принципов нераспространения.

Между тем сегодня в США отсутствуют разделительные мощности, которым разрешено обогащать уран до 20 % и которые могут это делать без дополнительной технической адаптации разделительных каскадов. Фактически подобный ОУП производится также разбавлением оружейного урана, однако выделенных для этого резервов (с учетом существующих «оптимистичных» приоритетов их распределения на нужды ЯОК) хватит приблизительно до 2030 года. И эксперты отрасли, и власти признают этот сегмент одним из наиболее проблемных, требующих принятия первоочередных мер.

Не случайно Вашингтон уже сегодня задумывается о перспективных способах удовлетворения своих потребностей в ОУП, учитывая ряд факторов. Среди них, во‑первых, значительная капиталоемкость и длительные сроки ввода мощностей в этом сегменте ЯТЦ, что требует заблаговременного принятия решений. Во-вторых, происходящий при Трампе пересмотр ядерной доктрины США (новая принята в феврале 2018 года) может привести к существенной корректировке перспективных планов развития ядерно-оружейного комплекса и атомного флота (включая, очевидно, увеличение масштаба отдельных компонентов), что потребует ускоренного ввода в строй новых источников ОУП для государственных нужд. В-третьих, тенденция повышения уровня обогащения топлива в действующих и строящихся реакторах, а также применения топлива обогащением свыше 5 % в некоторых перспективных конструкциях «нелегководных» реакторов, внедрение которых (в том числе на экспорт, обеспечиваемый поставкой американского топлива) планируется начать в ближайшие два десятилетия.
Подземное хранилище РО «Юкка Моунтин»
В отличие от нижних ярусов фронтенда, стадия фабрикации готового топлива напрямую не зависит от импорта и в обозримой перспективе не подвержена серьезным рискам, за исключением описанных сырьевых. В то же время США не желают отставать от других стран-лидеров в разработке инновационных видов топлива, которая активизировалась в мире после Фукусимы. Ведущие поставщики американского рынка — Westinghouse, GNF-A и Areva (теперь Orano) — в последние годы создают новые конструкции топлива (мы расскажем об этом в одном из ближайших номеров). Однако для поддержания конкурентоспособности в данной нише Соединенным Штатам, по оценкам представителей отрасли, необходимо в первую очередь усовершенствовать процедуры лицензирования в NRC (которые в их сегодняшнем виде тормозят внедрение принципиально новых конструкций и материалов ТВС), а также реанимировать и обновить частично отставшую от современных требований американскую исследовательскую базу.

С этой целью в ноябре 2017 года Минэнерго США возобновило работу исследовательского реактора TREAT в Айдахской национальной лаборатории. Реактор, построенный в конце 1950-х годов и законсервированный в 1994 году, предназначен для испытаний ядерного топлива и материалов в экстремальных запроектных режимах в активной зоне. Ведомство планирует в 2018 году провести первые тесты, подобных которым не проводилось в США в последние десятилетия.

Следующим принципиальным шагом вперед может стать строительство в Соединенных Штатах многоцелевого реактора на быстрых нейтронах. В феврале и марте 2018 года в Конгрессе США прошли первые этапы утверждения два законопроекта, предусматривающие создание и сооружение «американского МБИР» к 2025 году и выделение на эти цели около $2 млрд. Выступая перед парламентом и в других аудиториях, представители министерства энергетики, продвигавшего проект при поддержке отраслевого лобби, не скрывали, что его цель — догнать Россию в «быстрой» нише и ликвидировать косвенную зависимость США по некоторым НИОКР (обусловленную монополией российского реактора БОР‑60 в «быстром», высокопоточном исследовательском сегменте, которая может укрепиться с завершением строительства реактора МБИР).
Бэкенд: неподобающее обращение
Заметный поворот наметился при новой администрации и обновленном составе Конгресса США в бэкенде. В части обращения с ОЯТ и ВАО эта сфера характеризуется, пожалуй, наиболее явным застоем. В конце 1970-х годов США по существу заморозили развитие замкнутого ядерно-топливного цикла, отказавшись от промышленной переработки гражданского ОЯТ, и в дальнейшем официально утвердили концепцию открытого ЯТЦ.

В 1982 году был принят Закон о стратегии обращения с радиоактивными отходами, который предусматривал централизованное захоронение ОЯТ и ВАО. В 1987 году было решено создать единый общенациональный геологический могильник в Юкка-Маунтин, штат Невада. Но реальный старт проекта состоялся только в 2000-х годах, при республиканской администрации Джорджа Буша-младшего, в конце второго срока президентства которого (в 2008 году) Минэнерго подало в NRC заявку на лицензирование могильника. Однако пришедшая год спустя к власти демократическая администрация Барака Обамы фактически остановила проект, добилась прекращения рассмотрения заявки на его лицензирование, расформировала профильное подразделение в Минэнерго и разработала альтернативную стратегию захоронения ОЯТ и РАО, которая была принята в январе 2013 года. Она предполагала, среди прочего, строительство к середине 2020-х годов двух централизованных промежуточных хранилищ ОЯТ и ВАО и ввод в эксплуатацию к середине века централизованного геологического могильника. План предусматривал выбор площадок на конкурсной основе в округах и регионах, которые добровольно согласятся на это в обмен на инвестиции и прочие стимулы.

Между тем в августе 2013 года Федеральный апелляционный суд округа Колумбия обязал NRC возобновить рассмотрение заявки на лицензирование Юкка-Маунтин. Во исполнение этого вердикта надзорный орган впоследствии осуществил ряд формальных процедур, однако реальному продвижению заявки вплоть до настоящего времени мешало отсутствие специально предусмотренных статей расходов в бюджете NRC и Минэнерго.

Следствием многолетней борьбы вокруг Юкка-Маунтин стало переполнение пристанционных хранилищ ряда АЭС, что потребовало строительства дополнительных объектов временного хранения ОЯТ (главным образом «сухих» хранилищ), как правило, на площадках тех же станций. Сегодня в США накоплено свыше 80 тыс. тонн ОЯТ, и этот объем прирастает примерно на 2 тыс. тонн в год.

Другим результатом проволочки с Юкка-Маунтин стало накопление у федеральной власти значительного объема неисполненных, просроченных обязательств перед энергокомпаниями. Прежде всего, в соответствии с упомянутым базовым законом, в 1982 году был учрежден Фонд по обращению с ОЯТ и РАО, который формировался из отчислений потребителей электроэнергии АЭС в размере $1 за 1 МВт∙ч. В итоге энергокомпании собрали в фонд свыше $21 млрд, а его общий размер (с учетом доходов от инвестирования и т. д.) превысил $35 млрд. Создав фонд, федеральные власти обязались до 31 января 1998 года приступить к вывозу отработавшего топлива с площадок атомных станций. Вывоз не начался до сих пор, и многие компании в последние 20 лет подали судебные иски к властям, рассмотрение которых, как правило, завершается в пользу компаний или оканчивается мировыми соглашениями с выплатами из государственных фондов.

Хотя сторонники и противники Юкка-Маунтин есть среди представителей обеих парламентских партий, все же большинство республиканцев в целом поддерживают проект, а в Демократической партии — обратная ситуация. Приход новой республиканской администрации на фоне сохранения (хотя и с некоторыми потерями) республиканского большинства в обеих палатах Конгресса в целом несколько усилил позиции сторонников Юкка-Маунтин и привел к постепенному развороту вектора государственной стратегии в бэкенде. На этом фоне весной 2017 года в Палате представителей Конгресса началось рассмотрение законопроекта «О совершенствовании политики по обращению с радиоактивными отходами», который представляет собой обновление базового закона, принятого 36 лет назад и отчасти устаревшего. Документ вновь утверждает Юкка-Маунтин в качестве приоритетного проекта, позволяющего решить проблему накопления ОЯТ и ВАО в долгосрочной перспективе. В то же время он предусматривает и создание централизованных объектов промежуточного хранения, что позволит начать вывоз отработавшего топлива с площадок атомных станций, пока не будет введен в строй централизованный могильник. В законопроекте предусматриваются меры, позволяющие активизировать оба процесса, в частности, выделение адекватных средств задействованным федеральным органам власти, ускорение процесса лицензирования промежуточных хранилищ и т. д.

Не дожидаясь обновления законодательства (рассмотрение законопроекта продолжается), органы исполнительной власти начали действовать в его духе. Так, все последние годы в бюджетах министерства энергетики и NRC отсутствовали расходы на проекты централизованного хранения и захоронения ОЯТ, что в условиях США не позволяло полноценно их осуществлять. Придя к власти в начале 2017 года, администрация Трампа заложила в проект бюджета Минэнерго на 2018 финансовый год (который начался 1 октября 2017 календарного года) $120 млн для продвижения заявки на лицензирование Юкка-Маунтин и на создание программы развития промежуточных хранилищ. Эта статья не прошла через Конгресс, что до сих пор не позволяло эффективно проводить новую политику в сфере обращения с ОЯТ и РАО. Однако администрация заложила ту же сумму в проект бюджета на 2019 финансовый год.

Похожая ситуация возникла с расходами NRC на Юкка-Маунтин: Комиссия заложила в проекте своего бюджета на 2018 финансовый год $30 млн на возобновление процедуры лицензирования геологического могильника, однако статья не прошла через Конгресс. В проекте бюджета на 2019 финансовый год надзорный орган заложил на те же цели $48 млн. (Бюджет NRC формируется на основе предложений самого надзорного органа особым образом: 90 % его покрывается из целевых отчислений лицензируемых компаний и организаций и взносов субъектов надзора. Однако расходы на Юкка-Маунтин должны покрываться из Фонда обращения с РАО, что требует согласия Конгресса.)

В случае если Конгресс утвердит предложения Белого дома и NRC по расходам на бэкенд, это позволит со второй половины 2018 года реанимировать проект Юкка-Маунтин, а также придать новый импульс созданию промежуточных хранилищ ОЯТ и ВАО (на развитие концепции промежуточного хранения Минэнерго планирует направить 8 % названных расходов). Несколько компаний ранее предложили свои проекты частных централизованных хранилищ ОЯТ, правда, одна из них — консорциум PFS — впоследствии отказалась от строительства такого хранилища. В настоящее время NRC рассматривает заявки на создание двух подобных приповерхностных хранилищ «сухого» типа: предложенного компаниями Holtec в Нью-Мексико (заявка подана в марте 2017 года) и WCS в Техасе (в апреле 2016 года).
Проект консолидированного промежуточного хранилища HI-STORE CIS
Планируемая суммарная емкость обоих проектов (160 тыс. тонн, из них 75 % — проект Holtec) достаточна для размещения всего накопленного ОЯТ американских АЭС и перспективного объема отработавшего топлива, который возникнет в течение ближайших десятилетий. Если объекты будут построены, это позволит разгрузить пристанционные хранилища в масштабе страны и прекратить наращивание «снежного кома» просроченных финансовых обязательств федеральных властей перед энергокомпаниями. Впрочем, в 2017 году развитие проекта WCS фактически приостановилось и перспективы его реализации оказались под вопросом.

В сфере вывода из эксплуатации объектов использования атомной энергии не наблюдалось такого явного застоя, как в отношении ОЯТ и ВАО: в последние десятилетия в США был реализован ряд передовых на мировом фоне проектов ускоренного вывода и доведения площадок до состояния «коричневой» или «зеленой лужайки». В то же время, учитывая беспрецедентный масштаб и разнообразие американской атомной отрасли, огромный объем ядерного наследия, многие проекты вывода до сих пор не завершены. При этом ряд нерешенных вопросов ядерного наследия затрагивают интересы гражданской части отрасли.

К важнейшим проблемам такого рода представители атомной энергетики относят вывод из эксплуатации газодиффузионных мощностей обогащения урана. Они строились в 1940–1950-х годах для нужд ядерно-оружейного комплекса и работали почти исключительно на него до 1960-х годов, но начиная с этого времени часть их все больше использовалась в технологической цепочке производства топлива для АЭС. Однако по оценкам отраслевой ассоциации NEI, исторически значительная часть их продукции все же предназначалась для ЯОК и для выполнения контрактов на обеспечение топливом зарубежных АЭС (причем построенных не только по американским технологиям). Между тем вывод из эксплуатации этих гигантских объектов до сих пор финансировался преимущественно из фондов, собранных энергокомпаниями, которые, по их мнению, давно оплатили свою часть загрузки разделительных заводов. Теперь они призывают власти взять на себя эти расходы.
Генерация: на грани банкротства
Представители атомной отрасли США признают, что ядерная энергетика в этой стране проходит через период исторического спада. Хотя с точки зрения рациональности использования имеющегося потенциала американские АЭС по-прежнему на высоте (средний по парку КИУМ обычно превышает 90 % при среднемировом показателе ~80 %; порядка 85 % американских блоков получили разрешение на эксплуатацию до 60 лет), долгосрочные перспективы ядерной генерации в США под большим вопросом.

Обновления ее состава почти не происходит: строится лишь два энергоблока последнего поколения при действующем ядерном парке, состоящем из 99 блоков II поколения со средним фактическим сроком службы около 38 лет. На фоне вялой динамики спроса и снижения цен на электричество вследствие кризиса 2008 года и роста энергоэффективности конкурентоспособность АЭС на ряде дерегулированных американских рынков электроэнергии (на которых действует порядка 45 % ядерной генерации) постепенно уменьшалась по сравнению с выработкой на дешевеющем газе, а также распределенными ВИЭ, получающими особые субсидии и приоритетный доступ к сетям. В зоне наибольшего риска находятся множество одноблочных АЭС, чья себестоимость выработки в США в среднем примерно на 30 % выше, чем у двух-трехблочных.

Проблемы АЭС на конкурентных рынках — основная причина, по которой ядерный парк США с недавних пор стал таять угрожающими темпами. Только за последние пять лет было досрочно (до истечения лицензионного срока) закрыто шесть энергоблоков суммарной мощностью ~4,7 ГВт. Энергокомпании объявили о планах окончательной остановки в ближайшие годы еще 15 блоков, но в результате принятых в самое последнее время мер (см. ниже) актуальными на сегодня остаются намерения закрыть восемь блоков производительностью ~7,2 ГВт.

В связи с этим первоочередной необходимостью для отрасли, по мнению многих ее представителей, стала адаптация рыночных механизмов к задаче сохранения атомного компонента энергобаланса, который важен для США по ряду причин.

Во-первых, этот компонент обеспечивает наиболее надежную базовую генерацию при весьма умеренной текущей себестоимости (по данным NEI, в среднем по отрасли $34/МВт∙ч в 2016 году). Экстремальные холода и снегопады в 2014 и 2017 годах выявили проблемы с надежностью работы некоторых станций на органическом топливе в условиях повышенных нагрузок, и в отдельные периоды времени именно АЭС позволили обеспечить безаварийное функционирование ряда энергосистем США.

Во-вторых, несмотря на бурное развитие распределенных ВИЭ, ядерная генерация остается главным фактором минимизации воздействия энергетики на климат: на АЭС приходится ~60 % производства электричества всеми низкоэмиссионными источниками, включая крупные ГЭС.

Наконец, в‑третьих, ряд авторитетных экспертов (среди них бывший министр энергетики Эрнест Монис, бывший член NRC Уильям Остендорф и другие) отмечают, что дальнейший регресс в ядерной энергетике со временем негативно отразится и на вопросах национальной безопасности и нераспространения, учитывая тесную взаимосвязь разных компонентов отрасли.

Администрация Барака Обамы взяла курс на усиление борьбы с парниковой эмиссией; в частности, США присоединились к Парижскому соглашению, а федеральное Агентство защиты окружающей среды приняло в конце 2015 года так называемый План чистой электроэнергетики (ПЧЭ), предусматривающий снижение парниковых выбросов в отрасли на 32 % к 2030 году по сравнению с уровнем 2005 года. Задача разработки и выполнения конкретных мер возлагалась на регионы, а не на федеральный центр; причем штаты должны были представить свои планы действий уже после смены власти в Белом доме — к осени 2018 года. ПЧЭ фактически не предусматривал мер поддержки действующей ядерной генерации, допуская в лучшем случае некоторые преференции единичным атомным новостройкам. В то же время План сулил усиление экспансии ВИЭ и газовой генерации (как наиболее эффективной замены угольной).

Дональд Трамп обещал в течение трех с небольшим месяцев после вступления в должность отменить климатические инициативы прежней администрации и международные обязательства США в этой области, в том числе по Парижскому соглашению. Став главой государства, он 28 марта 2017 года принял указ «О политике энергетической независимости», предписывающий Агентству защиты окружающей среды пересмотреть ПЧЭ. В октябре 2017 года Агентство инициировало отмену Плана.

Новая политика Вашингтона дает шанс выправить крен в сторону исключительного благоприятствования ВИЭ и газовой генерации, возникший при Обаме. Нынешняя администрация демонстрирует готовность обратить внимание на финансовые проблемы других секторов энергетики, включая атомную.

Так, 29 сентября 2017 года министерство энергетики предложило Федеральной комиссии по регулированию энергетических рынков (FERC) скорректировать правила функционирования конкурентных рынков электроэнергии, обеспечив дополнительную финансовую компенсацию генераторам, имеющим значительный запас топлива на площадках, где производится электричество. Речь идет в первую очередь об атомных и угольных блоках, в противоположность газовым установкам, получающим газ по трубопроводам в режиме «онлайн» и не имеющим значимых его запасов на площадке.

Позиция Минэнерго заключается в том, что АЭС и угольные блоки гарантируют дополнительную устойчивость энергосистемы, надежность энергоснабжения в случае экстраординарных ситуаций (погодные аномалии, антропогенные воздействия и т. д.), и потому необходимо обеспечить их финансовую устойчивость (вплоть до полной компенсации затрат), предотвратив дальнейшее закрытие таких станций в зонах конкурентных рынков. Фактически в наибольшем выигрыше от такого решения оказались бы АЭС, чьи блоки требуют перегрузки топлива один раз в 18–24 месяца, в то время как угольные генераторы располагают пристанционными запасами топлива, как правило, не более чем на месяц работы.

Однако, пользуясь относительной автономией от исполнительной власти, характерной для американских секторальных надзорных органов, FERC 8 января 2018 года инициировала собственный всесторонний анализ устойчивости энергосистем, по итогам которого намерена принять решение о дополнительных мерах ее обеспечения, если они потребуются. Комиссия направила соответствующие запросы организаторам рынков, ответы на которые должны быть собраны до начала марта 2018 года. То есть инициатива Минэнерго была официально заменена собственным проектом FERC, исход которого для АЭС не очевиден.

Необходимо отметить, что FERC в современном составе вполне лояльна к новой власти (четверо из пяти полномочных членов Комиссии были номинированы нынешним президентом и утверждены в должности во второй половине 2017 года), однако Комиссия плохо относится к идее появления на конкурентных рынках новых категорий субсидируемых генераторов.
Исследовательский реактор TREAT
В отсутствие федеральных мер поддержки действующих АЭС на рынке, такие меры стали принимать некоторые регионы, для каждого из которых закрытие атомных станций на его территории чревато экономическими и социальными потерями. Большинство мер, принимаемых штатами, сводится к учету вклада атомных станций в сдерживание парниковой эмиссии. Речь идет фактически о субсидировании АЭС в разных формах. Первыми подобную систему ввели штаты Нью-Йорк и Иллинойс, что позволило владельцам пяти АЭС с семью блоками, расположенными на их территории, отменить планы досрочного закрытия, объявленные в последние пару лет. По стопам пионеров идут Коннектикут, Нью-Джерси, Огайо.

В общем, сложилось парадоксальное положение: федеральная власть, полномочная решать вопросы конкурентных рынков, до сих пор не захотела или не смогла принять действенных мер финансового спасения АЭС; вместо нее это делают регионы, нашедшие окольные рычаги воздействия на ситуацию (в США конкурентные рынки электроэнергии носят межрегиональный характер и регулируются на федеральном уровне, как и многие перетоки мощности по магистральным сетям).
Технологии: кризис реализации
Если действующая ядерная генерация балансирует на грани конкурентоспособности с газовой и ВИЭ, то проекты строительства новых атомных блоков в США по удельной стоимости в разы дороже, скажем, современных парогазовых установок. То есть для обновления атомного парка, хотя бы на уровне простого воспроизводства, без массированной господдержки не обойтись.

Прежняя администрация США практически не добавила ничего к основным мерам федеральной поддержки атомных новостроек, принятым в 2000-х годах. Речь идет, прежде всего, о мерах, установленных федеральным Законом 2005 года об энергетической политике. Он предусматривал, в частности, возможность получения государственных финансовых гарантий некоторыми, выбранными государством проектами в сфере генерации и ЯТЦ; предоставление налоговых кредитов при производстве электричества на вновь построенных с нуля ядерных блоках; уменьшение отчислений в фонды вывода из эксплуатации; возможность софинансирования государством части НИОКР и лицензирования отдельных, избранных проектов.

Однако эти преференции предоставлялись лишь единичным проектам. Так, право на госгарантии в сфере ядерной генерации пока получил единственный проект строительства двух блоков на АЭС «Вогл» (на сумму $8,3 млрд, которая вскоре может быть увеличена до $12 млрд). Налоговый кредит в размере $18/МВт∙ч предусматривался только в первые восемь лет работы новых блоков, и на него могли претендовать лишь первые 6 ГВт мощности, введенные в строй до истечения 2020 года. В результате многие инвесторы, ранее предложившие проекты сооружения новых ядерных блоков, потеряли надежду получить господдержку и (не только по этой причине) отказались от своих планов.
Сооружение третьего блока АЭС «Вогл»
Владельцы строящихся очередей АЭС «Вогл» и «Ви-Си Саммер» долгое время рассчитывали на получение налогового кредита, но в результате затяжки сроков сооружения их надежды стали таять. Учитывая сказанное, а также другие факторы (в частности, существенное удорожание проектов, удлинение сроков их реализации и объявленное год назад банкротство Westinghouse — поставщика технологии, которому оказалось не по силам вести атомные стройки), неудивительно, что и без того скромные масштабы строительства новых атомных энергоблоков в 2017 году уполовинились: сооружение двух из четырех блоков было прекращено (на АЭС «Ви-Си Саммер»).

Такая ситуация выглядела особенно удручающе на фоне значительно более широкой поддержки ВИЭ через похожие и иные налоговые кредиты (предоставляемые с меньшими ограничениями и в более значительном размере — $23/МВт∙ч), в несколько раз больший объем госгарантий, привилегированный доступ к рынку и сетям и т. п.
Со сменой федеральной власти в 2017 году, ее отказом от агрессивной климатической политики и установкой на равноправное развитие всех компонентов энергобаланса появилась надежда на корректировку системы преференций. Важным шагом в этом направлении стала фактическая отмена в феврале 2018 года крайнего срока ввода новых ядерных мощностей (до конца 2020 года), который ранее требовалось соблюсти для получения налогового кредита на выработку электричества будущими атомными энергоблоками. Тем самым инвесторы ряда планируемых и осуществляемых проектов (больших блоков и малых реакторов) получили шансы уменьшить налоги на величину, эквивалентную в среднем приблизительно половине текущей себестоимости выработки АЭС.

Еще одной проблемой стало внедрение нетрадиционных реакторных технологий, требующих еще большего участия государства в удельных показателях, чем строительство эволюционных легководных реакторных установок. Федеральные власти инициировали ряд программ поддержки таких НИОКР, однако они реализуются с опозданием по сравнению с ранее намеченными сроками, а некоторые практически приостановились. Так, планы начала века предусматривали ввод в строй первых демонстрационных образцов «нелегководных» реакторов IV поколения (разные технологии) к 2010 году, потом этот срок был сдвинут на 2016 год, затем — на 2021 год, а сегодня реалистичным для таких проектов считается горизонт приблизительно 2030 года. Среди важнейших причин застоя в этой области — фактическое самоустранение государства в течение двух сроков Барака Обамы. В итоге в США так и не появилось, например, готовой к внедрению конструкции ВТГР, хотя Закон об энергетической политике 2005 года предполагал, что к сегодняшнему дню уже должно начаться строительство демонстрационного реактора.

Хотя в последнее время Минэнерго инициировало ряд программ софинансирования НИОКР в данной сфере (в частности, в 2018 финансовом году выделило $30 млн на создание инновационных реакторов и сопряженные области исследований), а в Конгрессе прошли первые стадии утверждения поправки в законодательство, предусматривающие расширение практики государственно-частного партнерства в сфере внедрения новых конструкций реакторов, о переломе ситуации говорить пока рано.

Несколько лучше обстоит дело с созданием малых модульных легководных реакторов, базирующихся на хорошо апробированных решениях коммерческой ядерной энергетики и атомного судостроения, а в ряде случаев — и на унификации отдельных компонентов с внедренными реакторами. Эта ветвь ранее получила существенную поддержку государства, в частности, в 2012–2013 годах Минэнерго выделило $452 млн на НИОКР и лицензирование двух таких конструкций на условиях государственно-частного партнерства. В целом это направление развивается быстрее: некоторые из таких реакторов уже подошли к стадии сертификации (NuScale Power); ввод в строй первых демонстрационных образцов ожидается в середине 2020-х годов.
Еще одно узкое место во внедрении принципиально новых реакторных технологий — процедуры сертификации и лицензирования проектов: их высокая стоимость, трудоемкость и чрезмерная длительность пугают частных инвесторов, особенно в случае «нелегководных» конструкций. В последнее время госструктуры озаботились этим вопросом и занялись созданием особой разрешительной системы, адаптированной к реакторным инновациям. В проектах бюджетов NRC и Минэнерго появились статьи расходов на эти цели (министерство обеспечивает экспертную поддержку разрешительных процедур в надзорном органе). В декабре 2016 года NRC разработала концепцию сертификации и лицензирования проектов с «нелегководными» реакторами, наметила план создания разрешительной системы в этой сфере. При этом надзорный орган вел неформальные предварительные переговоры о подаче в будущем заявок с пятью поставщиками «нелегководных» конструкций и рассчитывает получить первые заявки на сертификацию таких реакторов в 2020–2022 годах.

Между тем Конгресс рассматривает несколько законопроектов, призванных ускорить внедрение передовых реакторных конструкций. К примеру, один из них направлен на создание оптимальной процедуры сертификации реакторных установок следующего поколения. Кроме того, в нем предлагается ввести новую схему финансирования разрешительных процедур для инновационных реакторных конструкций: за счет государственных фондов, а не подателя заявки (как сегодня принято в отношении эволюционных реакторов).

Документ был внесен в Конгресс в марте 2017 года, но пока не принят нижней палатой. Другой законопроект направлен, в частности, на формирование у NRC, при содействии Минэнерго, экспертной базы для квалифицированного и оперативного анализа заявок разработчиков инновационных реакторов. Законопроект был принят нижней палатой Конгресса в январе 2017 года, но до сих пор не утвержден Сенатом. Предлагаемые поправки подразумевают формирование планов и графиков допуска новых технологий к внедрению, которые должны утверждаться Конгрессом и получать федеральное финансирование.

Эти нововведения и упомянутые инициативы надзорного органа в целом соответствуют пожеланиям представителей отрасли, высказывающихся за адаптацию лицензионных процедур к нестандартным реакторам, а также изменение принципов формирования бюджета NRC (о которых упоминалось выше). Как они полагают, это позволит ускорить внедрение и снять с разработчиков нетрадиционных реакторов лишние расходы.
США: атомная драма в цифрах и фактах
Другой вопрос, который волнует поставщиков технологий, — возможности для внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Внутренний рынок сегодня явно тесен для американских компаний, особенно в сегменте нового строительства, где, по мнению американских атомщиков, не только скудеют доходы, но еще и теряются компетенции в отсутствие широкомасштабной практики. По оценкам министерства торговли США, представленным в 2016 году, объем конкурентного глобального атомного рынка в перспективе 10 лет составит $500–740 млрд; из них американские компании могли бы претендовать на совокупный портфель в $100 млрд.

Однако, по общему признанию, они в последнее десятилетие сдают позиции некоторым зарубежным конкурентам. Представители отрасли (Минэнерго, NEI и др.) в целом сходятся во мнении относительно основных причин такого положения: это чрезмерно жесткий экспортный контроль, слабая финансовая поддержка ВЭД и необходимость конкурировать за рубежом с государственными атомными корпорациями, которые пользуются для своего продвижения бюджетными ресурсами (между тем все американские поставщики — частные компании).

Наиболее опасными конкурентами представители отрасли хором называют Росатом и китайских игроков. Утрата влияния на мировом рынке чревата не только экономическими потерями для бизнеса: США при этом теряют контроль над ситуацией в области нераспространения и ядерной безопасности; стандарты в этих сферах, особенно в развивающихся странах, начинают задавать новые доминанты глобального рынка, полагают представители американского атомного лобби.

В целях улучшения конкурентных условий для американских компаний необходимо, по их мнению, упростить бюрократические процедуры экспортного контроля. Так, по данным NEI и Nuclear Innovation Alliance, сегодня процедура выдачи разрешений на экспорт ядерных технологий и материалов занимает в среднем 400 дней, доходя в отдельных случаях до 2,5 лет. Аналогичные сроки в других странах — экспортерах ядерных технологий измеряются неделями или месяцами. Для оптимизации экспортного контроля необходим более дифференцированный подход к странам и группам товаров и услуг: ряд категорий допускают применение «облегченных» стандартов.
Проект модульного легководного реактора NuScale Power
Отрасль также давно лоббирует смягчение требований так называемых «соглашений 123», заключение которых со странами — реципиентами американских ядерных технологий — необходимое условие работы юридических лиц США на их рынках, согласно Закону об атомной энергии 1954 года. Среди стандартных положений таких рамочных соглашений — отказ стран-контрагентов от обогащения урана и переработки ОЯТ. На фоне исключений, которых добились (Япония, Германия, Индия, Бразилия, Аргентина, Иран) либо продолжают настойчиво добиваться (Южная Корея) для себя в этих сферах некоторые страны с фактического или юридически закрепленного согласия США, чрезмерная бескомпромиссность Вашингтона на переговорах с другими государствами по этим вопросам препятствует американскому продвижению на ряде зарубежных рынков, где конкуренты Соединенных Штатов проявляют гораздо бóльшую гибкость.

Наконец, американская отрасль добивается реальной финансовой поддержки внешнеэкономической деятельности. В США существуют государственные институты, предназначенные специально для содействия зарубежным проектам американского бизнеса, в частности, государственная инвестиционная корпорация OPIC и Export-Import Bank of the United States. Однако реальные масштабы их деятельности в атомной сфере и условия сотрудничества таковы, что американские поставщики сильно проигрывают зарубежным конкурентам в размере государственного финансового плеча.

Кроме того, в последние годы деятельность, например, экспортно-импортного банка во многом парализована из-за реорганизации и переназначения руководящих органов, тянущихся с середины 2015 года. Представители частного атомного бизнеса США надеются, что при новой власти с ее откровенно протекционистской стратегией (поддержка экспорта — среди ключевых пунктов провозглашенного Трампом нового энергетического курса) удастся расширить участие государственных финансовых институтов в продвижении американских ядерных поставщиков на зарубежных рынках, где, по их оценкам, они вынуждены конкурировать «не с иностранными компаниями, а с иностранными правительствами».
ДРУГИЕ МАТЕРИАЛЫ НОМЕРА